我国水生野生动物种类十分丰富，且珍贵、濒危水生野生动物种类较多。新调整的《国家重点保护野生动物名录》涉及水生野生动物保护范围扩大、保护升级、重点突出等方面问题。本文分析了《名录》调整后对水生野生动物资源保护、经营利用、执法监管等方面带来的影响，提出了应对这些变化的主要措施，为各地更好地落实水生野生动物保护提供参考。
我国水生野生动物种类十分丰富，其中有些珍贵、濒危水生野生动物更是国家重点保护野生动物名录的重要组成部分。2021年2月1日，国家林业和草原局、农业农村部联合印发了《国家重点保护野生动物名录》（以下简称《名录》），对国家重点保护水生野生动物名录进行了系统性重构，许多水生野生动物的保护管理依据、程序、要求和主管部门发生调整，对资源养护、养殖生产、产业转型等带来连锁影响。因此，有必要研究《名录》调整后的相关对策措施，更好地保护水生野生动物。
一、主要特点
新《名录》归属渔业部门管理的水生野生动物有302种类（294种和8类），占列入野生动物988种类（980种和8类）的30.56%，其主要特点是：
（一）范围扩大
新《名录》在原有66种类水生野生动物的基础上，新增215种类。属国家一级保护水生野生动物的11种类、国家二级保护水生野生动物的204种类，国家二级保护水生野生动物中，野外种群保护的有49种类。至此，新《名录》中现有国家二级保护水生野生动物256种类（249种和7类），含闭壳龟、金线鲃、细鳞鲑、海马、角珊瑚、石珊瑚目、苍珊瑚科等7大属目科的所有种，比旧《名录》35种类（32种和3类），增加了221种类（217种和4类）。
国家二级保护升级为国家一级保护的21种类，直接新增国家一级保护水生野生动物11种类。至此，国家一级保护水生野生动物46种类（45种和1类），比旧《名录》13种类（12种和1类），增加了33种类，增加1.54倍。
（二）重点突出
在新增物种中，主要突出易危物种（VU）、濒危物种（EN）、极危物种（CR）、区域性灭绝物种（RE）和未评估的物种，注重对海洋生物如珊瑚、海豚、海蛇等，两栖类如林蛙等受人类活动影响多、对生态环境质量敏感、灭绝速率大的物种的保护，如新《名录》中8个类群，珊瑚类（即红珊瑚科、石珊瑚目、苍珊瑚科和角珊瑚目）就占了一半，新增受威胁物种的小鲵科达13种。
二、影响分析
我国是世界上水生野生动物种类最丰富的国家之一，在维护世界生物多样性方面占据非常重要的地位。这次新《名录》中新增、升级了部分水生野生动物种类，正是对我国水生野生动物保护管理和经营许可提出了更高要求。
（一）对资源保护管理提出了更高要求
2018年，我国修订了《中华人民共和国野生动物保护法》，2019年8月27日，农业农村部印发了《水生野生动物及其制品价值评估办法》，提出建立水生野生动物自然保护区、救护繁育基地，收集濒危基因样本等措施，在保护珍贵、濒危水生野生动物及其栖息地等方面发挥了重要作用。
随着我国经济社会快速发展和人类活动增加，资源环境承载压力加大，工程建设、交通航运、环境污染、过度捕捞等问题已威胁着我国水域生态系统的安全，旧《名录》中重点保护水生野生动物的生存条件面临着巨大的挑战。新《名录》中新增或升级的重点保护水生野生动物数量多，但对一些种类的产卵场、洄游通道、栖息地等区域的调查缺乏，这为后续开展调查评估、食性研究、栖息地划定等工作带来更大的挑战。
（二）对经营利用监管提出了更高要求
根据《生物多样性公约》《CITES公约》等重要国际法律文件，水生野生动物具有生态、经济、科研、教育等多重属性和价值，部分物种可以在保护其资源的同时进行科学合理利用。按照《水生野生动物利用特许办法》，我国对娃娃鱼、棘胸蛙、鲟鱼、胭脂鱼等列入国家重点保护名录的水生野生动物进行合理开发利用，包括驯养繁殖、制造中药保健品、加工工艺品、展演展示、食用售卖等方面，已成为渔民致富的特色产业。
新《名录》中新增水生野生动物种类，其中部分是捕捞对象，部分是养殖对象，由《渔业法》调整对象上升为《野生动物保护法》《水生野生动物保护实施条例》调整对象，也就是说，这些水生野生动物种类要按照《水生野生动物利用特许办法》进行经营利用的监督管理，并按照《野生动物保护法》《水生野生动物保护实施条例》对违法捕捞追究法律责任。
（三）对执法人员素质提出了更高要求
渔政执法人员的综合素质是水生野生动物保护落到实处的重要保证， 渔政执法人员除具备政治素养外，还要有过硬的业务水平。新《名录》中共计302种类，涵盖珊瑚虫纲、水螅纲、瓣鳃纲、蛭纲、头足纲、腹足纲、甲壳纲、肢口纲、软骨鱼纲、硬骨鱼纲、两栖纲、爬行纲等，各个纲目物种区域分布、生物学食性、繁育特点、洄游规律等也各不相同，这需要渔政执法人员掌握水生野生动物的基本知识，在看到搁浅、受困或被误捕的水生野生动物物种时能够第一时间判断和甄别。同时，执法人员还要熟练掌握《野生动物保护法》《水生野生动物保护实施条例》《水生野生动物利用特许办法》《水生野生动物及其制品价值评估办法》等法律法规规章，承担起法律法规所赋予的渔业行政职责。
三、对策建议
水生野生动物是大自然赐予人类宝贵的财富，是自然界最为重要的有机组成。新《名录》升级或新增水生野生动物种类，有利于禁止滥食野生动物的行为，提高公共卫生安全、保护生物多样性。地方政府要深入贯彻刚修订《野生动物保护法》和《农业农村部办公厅关于贯彻落实〈国家重点保护野生动物名录〉加强水生野生动物保护管理的通知》，加强对新《名录》中水生野生动物的保护。
（一）强化宣传培训
新《名录》的发布，向水生野生动物保护迈出了关键性的一步，但从种类的收录到保护还有很长一段路要走。渔政主管部门应大力推广、宣传新《名录》《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（简称《决定》）和《野生动物保护法》，让渔民群众及时了解新《名录》中水生野生动物种类和野生动物保护法律法规，提升其对水生野生动物的保护意识，使其在捕捞、经营利用中自觉遵守野生动物保护法律法规；让公众科学认识新《名录》中水生野生动物物种，树立文明的饮食观，自觉抵制消费水生野生动物、滥食水生野生动物陋习，形成全社会保护水生野生动物的良好局面；让渔政执法人员熟悉新《名录》中水生野生动物物种、管理要求、快速鉴别技术等，并将相关内容列入渔业执法证考试，便于渔政执法人员在执法过程中准确把握法律条文、甄别驯养品种、推进依法惩处。
（二）强化分类保护
对于列入新《名录》的水生野生动物种类要严格按照《决定》《野生动物保护法》要求进行管理。同时要区分野外种群和人工繁育种群，采取不同管理措施，对有人工饲养、繁育的物种如大鲵、尼罗鳄、乌龟等野外种群要严格保护，对于人工繁育种群可以按照规定，科学合理地加以利用。
根据新《名录》中所列水生野生动物物种的自然分布，科学划定保护区，确保其种群及栖息地安全。对于那些列入《名录》的濒危物种，要制定和落实物种拯救计划，实施濒危物种保护性拯救。
（三）提升执法水平
新《名录》为水生野生动物市场监管以及驯养管理带来了新变化， 渔政主管部门要依法规范捕捞、人工繁育、出售、购买、利用等活动，对《名录》发布前已经合法从事相关物种人工繁育和养殖活动的单位或个人要做好指导、帮助，督促其在过渡期内按调整后的保护管理要求办理繁育许可证和经营利用许可证，维护其合法权益。对于扬子鳄、虎纹蛙等物种，要及时与林草部门衔接，换发相关证件，确保工作到位。
渔政执法人员应对照新《名录》中所列的水生野生动物物种，认真梳理行政许可事项，制定完善工作规范和办事指南，严格把关水生野生动物来源合法性、申报材料的真实性，从严控制准入门槛，从严审批水生野生动物经营许可。建议相关执法人员认真研究水生野生动物及其制品标识管理，对于标识管理范围内的物种，必须严格执行标识管理有关规定，未取得标识的一律不得进入市场。渔政主管部门还应加强事中事后监管，落实“双随机一公开”制度，促进驯养繁殖及经营利用台账记录规范，实现水生野生动物管理的动态化、可追溯。
（四）强化执法监管
建立完善打击野生动物非法贸易工作机制，联合相关部门保持高压执法态势，列入中国渔政“亮剑”系列专项执法内容，突出重点地区、重点场所、重点种类、重点环节，严厉打击非法伤害、捕捞重点保护的水生野生动物及破坏其栖息地行为，彻底取缔非法水生野生动物市场，铲除乱捕水生野生动物黑色利益产业链，坚决禁止滥食及非法交易水生野生动物。对非法猎捕、交易、运输、食用水生野生动物的，除落实罚没和收容救护水生野生动物管理要求外，严格按《野生动物保护法》《决定》《水生野生动物及其制品价值评估办法》进行经济处罚、资源赔偿和刑事追责，做到处理一起震慑一片，提高法律的震慑力。
（五）强化评估调整
水生野生动物具有物种的珍稀性、生境的分散性、栖息的多样性、用途的广泛性、生命的脆弱性等特质，这要求我们必须加强对《名录》种类的动态监测。要量化评估水生野生动物种类、数量、繁殖状况和栖息地、繁殖地对其种群的影响，依据新修订的《野生动物保护法》，对新《名录》中水生野生动物进行保护等级适当调整，以5年或10年为一周期，使《名录》与时俱进，实现水生野生动物保护和利用的良性循环。
作者：卢昌彩 浙江省台州市港航口岸和渔业管理局
